1月18日，广州市越秀区一所小学放学后，孩子举着托管机构的牌子在校园等待。南都记者冯宙锋摄

  下午四点左右，广州很多小学的门口会出现这么一群人，他们举着小牌子，让刚刚放学的小朋友排好队跟着他们走。他们不是老师，也不是家长，而是来自托管班的“阿姨”们。学生三点半到四点半放学，但家长要五点半才下班，算上路上的时间，到校将近六点半，那么三点半或四点半到六点半之间的“时间差”就成为学生看护上的“空档期”，也成了我们俗称的“四点半难题”。

  难在哪？校外托管良莠不齐，隐患多；校内托管偏少，时间难以保障。

  近年来，广州市不少人大代表、政协委员就托管问题四处奔走，大声疾呼。在刚结束的广州两会上，民进广州市委员会提交了《全面开展学校课后服务解决中小学生托管难题》；广州市人大代表、中国科学院华南植物园策划总工蒋厚泉也暗访了40多所小学附近的托管机构，发现许多问题：学生托管环境恶劣，多个学生蜗居在一个小房间，在城中村临时租房用来托管，甚至还有在小区花园闲逛耗时间的。

  托管难题如何破解？根源何在？从今天起，南方都市报将联合各方深入探讨广州学生托管难题，期待找到解决之道。

  溯源“一费制”施行 托管费惹争议

  2002年9月，广州市正式实施“一费制”。“一费制”是对收费方法的规范，是指每学期开学后，在严格核定杂费、课本费和作业本费标准的基础上，一次性向学生收取每学期的杂费(国家允许含部分信息技术教育费和取暖费)、课本费、作业本费等三项费用的合计总额。借读费、住宿费、初中升学考试费、学生自愿选择的服务性收费仍按省物价局、省财政厅、省教育厅的有关规定执行，不包括在“一费制”标准内。

  托管问题随之浮出水面。实施“一费制”的当年，马上有家长投诉，学校乱收费，其中一项直接指向“托管费”。2002年10月，在“一费制”实施一个月后，广州有家长指出，学校在“一费制”外收取学生“留校费”不合理，成绩较好的孩子每天留校1小时，每学期交50元，成绩不好的孩子则要延长1小时，多交50元。而当事学校的解释为：对学生实行课外留校管理是应绝大部分家长要求而开展的，学校收取的费用是为了支付部分资料费、老师的劳务费、教学设施使用费等等，纯粹是运作成本。

  此外，也有部分学校每个月收10元—20元的托管费，以学生自愿为原则。但众口难调，有家长认为自己孩子不需要托管，没必要给这笔费用，而对学校此做法有微词。

  “可以说，由于‘一费制’的实施，一方面学校的收费更规范了，家长的负担减轻了，但另一方面，学校提供额外的服务，由于涉及到收费的敏感问题，很多学校就此逐步取消。”广州一教育界资深人士表示，当年取消托管也经历了一场场“拉锯战”，有的学校态度坚决，一下子就取消了托管班；有的学校本来已经取消托管班，但禁不住家长的强烈要求，又重新恢复；而有的学校则通过逐渐缩小托管班的规模来慢慢让其退出学校。

  社会机构不得进校办培训班

  “一费制”实施5年后，2007年8月，广州市教育局下发通知，明确各中小学不得引进社会办学机构举办培训班，不得向社会培训机构出租义务教育公办学校校舍进行办学活动。这一纸“禁令”让不少学校纷纷取消了课后的兴趣班。而对于已引进社会机构办班的学校，各区教育局允许有一定时间过渡。一年后，2008年7月，各区教育局纷纷下发文件，要求7月清理好课程计划外办班。当时，也明确课后托管班可办，但托管时间和收费标准则要严格按文件执行。

  兴趣班、培训班被禁，托管班也被“连坐”？一学校负责人一语道破原由：学校的兴趣班(培训班)和托管班是一起开办的，托管班收费较低，仅能维持学校水电等开支，有时甚至入不敷出，但兴趣班和培训班收费相对较高，有部分费用可以”养活”托管班，老师的劳动可以得到合理的回报。

  2007年和2008年间，关停托管班的学校日渐增多。为何在课时安排上不能多上一节课以让家长有缓冲的接送时间？有校长表示，按照教育部要求，要给小学生减负，在校时间不能超过6小时，所以一般小学一二年级的学生下午只上两节课。而且学生放学后老师们还要上课研班，还要完成日常工作的总结，任务也很重。

  现状托管何处寻 家长跑断腿

  10年前，学校托管班的骤然退出，以至部分家长措手不及，不得不每天请假到学校接孩子放学，有的家长甚至放弃工作，当起全职妈妈。

  时至今日，学生的托管问题依然无法得到根本解决，每年的小学新生入学，到何处托管孩子每天放学后的“空档期”依然让不少家长跑断腿。“我在孩子读幼儿园大班的下学期已经开始物色托管班了。”家长陈女士为自己的“先见之明”感到欣慰，她先后加入几个幼升小家长群，四处打听各种靠谱的托管班。“我自己实地踩点的托管班不下10个，有的托管班还先后去了两三次，专门挑不同的时段去考察，看学生的饮食、床铺、家庭卫生，甚至托管班学生的精神状态也列入挑选标准里。”陈女士称，曾经试过跑了一个多月，都没找到一家满意的托管，后来在老师的介绍下，勉强找到一家看上去靠谱一点的托管。在暑假的时候，下了一个月的订金，把位置留下来了。“好一点的托管都很紧俏，到了开学后再找的话，基本没什么可挑选的了。”

  上小学三年级的小天在放假前试过一个星期没上托管班，因为得了重感冒，妈妈丁女士说：“不到20平方米的地方装20个孩子，也不注意通风消毒，一个孩子感冒传染一大帮孩子，在考试前，托管班已经没剩下几个孩子了，大部分都回家了。”丁女士说，那段时间最揪心了，每天请假往学校接送孩子，完了还得带孩子去看病，身心交瘁。

  “我女儿上的托管班是一个退休的大妈在自己家开的，平时都是她自己给孩子们做饭，哪个家长还能问人家是不是有‘健康证’啊？”家长黄女士无奈地说，好几次孩子在托管班吃完饭，回家就闹肚子，虽然不好说就是托管的问题，毕竟有时候孩子在家吃不对也会拉肚子，但心里还是觉得不太对劲。

  校外托管扎堆民房隐患多

  校内托管关停，一大波家长涌向校外市场寻求孩子的课后安放场所。“四点半难题”催生的校外托管机构现状如何？是否如家长口中所说的良莠不齐？去年7月，广州大学广州发展研究院发布《2017社会蓝皮书》。《蓝皮书》中的《加强广州市课后托管规范管理的建议》部分，调查了广州小学生课后托管的现状。撰稿人张健一博士介绍，“全市10%的小学生课外托管。”根据2015年底的数据，广州市共有1037所小学(含99所九年一贯制学校)，约86.1万名小学生。其中，除参加校内托管外，共有8.9万余名小学生参加了校外托管，占全市小学生总数的10.4%。番禺区最多，达20500人;海珠、天河区均过万人;最少的增城区也有1252人。

  近几年，广州市校外课后托管机构如雨后春笋般快速发展，每一所小学周边通常都有少则4-5间、多则十几间校外托管机构驻扎招揽生意。《蓝皮书》指出，校外托管存在诸多问题。校外托管机构均是租用居民住房作为经营场地的，通常只有一个出入口，存在极大安全隐患，一旦发生意外事件，后果不堪设想。以天河区穗园小区的14家校外托管为例，许多开设在10层以上的高层，窗户和阳台均被防盗网封死，且楼层逃生通道狭窄，室内缺少必要和合格的消防器材;几乎所有校外托管机构都在普通家庭式小厨房集中制作饭菜，环境卫生和食品安全难保障;每逢中午休息或下午放学，托管机构的接送人员常常以一带十甚至更多，接送过程险象环生;大多数校外托管机构雇用的多为未取得教师资格证书的社会人员，教学辅导功能言过其实。

  困境校外托管归谁管？

  为何校外托管火爆？因为与巨大“刚需”相比，广州市小学校内托管在硬件和软件两方面建设都受到政策制度、财政资金、师资力量等多重限制，无法完全满足家长要求，都是摆在眼前的事实。

  《蓝皮书》分析校外托管的症结在于三方面。政策法规严重缺失，职能部门无从入手，在校外托管机构大量非法存在的同时，国家、省、市各级政府都没有出台相关的法律法规，面对巨大的市场需求，经营者在依法取得“证”“照”之路被堵死的情况下，只好冒违法经营的风险开设托管班；托管机构追逐利益最大化，导致托管市场秩序失范。

  最后，职能部门责任归属不明显，监管治理难度大。校外托管机构的属性是什么？究竟是到工商部门登记为个体工商户或企业，还是由教育部门审批许可并到民政局注册为民办非企业单位？到底是按照“谁许可谁监管”的原则加强管理，还是根据“谁主管谁监管”的要求落实责任？这些问题不仅在制度层面长期悬而未决，而且工商、教育、食药监、消防、民政等部门对于如何履行职责和齐抓共管、进一步规范校外托管秩序，在思想认识上也存在很大分歧。例如，市教育部门认为，课后托管是社会行为，政府不应背上这包袱；市工商部门认为，按照先“照”后“证”改革要求，后续监管应由发“证”的职能部门负责；而市消防、食药监等部门认为，按现行的法律政策规定，开设在居民住宅楼内的托管机构均达不到准入门槛，不符合发“证”条件，不可能发“证”，也就不可能对其实行监管。这种相关部门职能交叉重叠，监管职责厘不清的问题，是导致无证无照托管遍地开花，无人监管的主要原因之一。

  声音

  民进广州市委副主委江东：

  多渠道解决托管问题

  2018年1月10日，《南方都市报》2018年两会专版焦点栏目关注民进广州市委员会集体提案提出的解决中小学生托管难题的建议。民进广州市委员会提交集体提案《全面开展学校课后服务解决中小学生托管难题》，呼吁政府部门厘清责任和权力，才能使政策落地，使群众真正获得实惠。

  南都记者昨天采访了民进广州市委副主委江东，就学生课后托管问题进行了剖析，江东主张，多种渠道解决托管问题，受现实条件所限，解决校外托管远比校内托管复杂。

  近九万学生参加校外托管

  民进广州市委员会就广州中小学生的托管情况进行了详细调研。目前广州中小学放学时间最早是下午三四点，晚一些也不过是下午四五点，孩子课后托管的需求持续增长。据统计，全市1037所小学、86.1万名小学生中，共有8.9万余名小学生参加校外托管。

  “校外托管机构普遍处于经营无证照、收费无标准、管理无规范、监管无依据的放任状况。”江东表示，尽管校外托管存在以上诸多问题，但由于没有其他课后服务可以选择，出现了家长虽然不放心却又无可奈何，政府希望规范管理却又不能一概取缔的两难现象。提案建议，应当将学校课后服务、学生弹性放学列入政府民生工程。把课后服务工作纳入学校考评体系，要明确课后开展体育美育等培训能否收费、由哪些部门收费及收费标准。

  “目前，校外托管存在着‘合法性’的问题，这个问题在短时间内难以解决。”江东称，校外办托管有一些前置条件，如消防要过关，必须要有两个通道；食品安全要办卫生许可证，这些都制约了很多在居民楼内开办的托管机构无法做到规范，“这也是解决校外托管远比校内托管要复杂的原因之一。”

  校内托管需突破“三条红线”

  2017年，越秀成为全市首批试行校内托管的区。越秀将学生的课后服务作为十大民生实事之一，财政补贴每生每天两元试点校内托管，参加的学校有28所，共18000多名学生进行了校内托管。“试点受到了家长和社会舆论的一致好评，但实际上也存在着不少难点。”江东举例说，目前校内托管时间过短，因此很多学生校内托管后还要到校外托管。另一方面，因为两元的补贴利润较低，难以请到高素质人员，服务质量难以保证。同时，也延长了教师的工作时间，不少教师对课后服务的热情度不高。

  江东认为，要通过政策理顺校内托管的管理，不然的话，校内托管也很难持续下去。“校内托管有‘三条红线’要突破。江东称，首先涉及到老师的报酬问题。一般学生的托管时间要求会到5点半到6点左右，而在义务教育阶段，老师的工作量是一周36节课，学生一般是下午3点或4点左右放学，如果老师要延迟到5点半到6点才下班，那多出来的两个到两个半小时就是老师的‘加班时间’，这如何体现老师的工作量？义务教育阶段是免费教育，老师的收入是固定工资加绩效工资，除此以外，不可能有其他项目的收入，那么这是否应该在绩效工资中体现老师的工作量？”

  其次，如何体现政府财政投入的均等性。目前校内托管是部分人的需求，不是囊括全部学生，那政府投入要尽可能体现平等，不可能只投在一部分人身上。

  最后，如果要引进外来机构的话，涉及到国有资产的占用怎么解决，是否需要招投标，如果要收取家长费用的话，如何体现公益性？

  江东表示，应该明确校外机构进入校园开展服务的资质和准入门槛，明确教师参与课后服务工作能否领取报酬，明确学校和第三方机构的安全责任认定标准。在经费保障方面，应该将课后服务经费纳入财政预算，开展成本核算，制定合理的补贴标准。

  统筹：南都记者梁艳燕邹琳采写：南都记者梁艳燕尹来吴广宇